С момента принятия в 1995 г. Федерального закона «О рекламе» (далее - Закон о рекламе) порядок правового регулирования отношений, так или иначе с ней связанных, вызывал и вызывает многочисленные споры.
В настоящее время специального рассмотрения требуют правовые проблемы административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе, что обусловлено вступлением в силу с 1 июля 2002 г. нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) /Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №1 (Часть I), ст.1/.
Напомним, что исходя из концепции Закона о рекламе, законодательство о рекламе состоит исключительно из федеральных законов. При этом отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться и подзаконными актами, но эти акты также могут приниматься исключительно на федеральном уровне (ст. 3 Закона «О рекламе»). Конституционность данного положения, означающего запрет субъектам РФ регламентировать соответствующие отношения, подтвердил Конституционный Суд РФ, обосновав это тем, что соответствующая норма Закона «распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства и составляют основы единого рынка» /Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе»/.
Отношения, возникающие в связи с привлечением нарушителей законодательства о рекламе к административной ответственности, по своей правовой природе являются административными, а поскольку регламентирующее их законодательство об административных правонарушениях является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в противоположность гражданскому законодательству), с практической точки зрения необходимо, в первую очередь, рассмотреть вопрос о круге правовых актов, которыми может устанавливаться административная ответственность за правонарушения в области рекламы.
В отличие от отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, которые, как указывалось, регулируются как законами, так и подзаконными актами, правовое регулирование административной ответственности может осуществляться теперь исключительно законами, так как в силу ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство России об административных правонарушениях состоит только из самого Кодекса и законов субъектов РФ. Более того, из этой нормы следует, что новый КоАП РФ был призван заменить собой все положения федерального законодательства, предусматривавшие административную ответственность, в т.ч. и соответствующие нормы ст. 31 Закона о рекламе, которые с 01 июля 2002 г. утратили силу /В соответствии со ст.2 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» («Российская газета», № 256 (2868) от 31 декабря 2001 г.) утратили силу абзац первый пункта 2, абзацы первый, пятый пункта 3 статьи 31 Федерального закона от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ «О рекламе»/.
Но возможно ли установление административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе законами субъектов РФ? По этому поводу необходимо отметить следующее.
Исходя из заложенной в Конституции РФ модели совместного ведения, по предметам к нему относящимся субъекты РФ имеют право регламентировать только те вопросы, регулирование которых не отнесено к полномочиям Российский Федерации. Применительно к законодательству об административных правонарушениях такие полномочия определены в ст. 1.3 КоАП РФ.
Помимо прочего, указанная статья предусматривает, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Учитывая то обстоятельство, что законодательство о рекламе состоит только из федеральных законов и, более того, любые отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться исключительно на федеральном уровне, субъекты Российской Федерации теперь не имеют права устанавливать административную ответственность за правонарушения в области рекламы.
Таким образом, с 1 июля 2002 года единственной законно установленной административной ответственностью за правонарушения в области рекламы следует признать ответственность, которая предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Сам Кодекс содержит немало новых положений, в связи с чем представляется необходимым дать общую характеристику его статей, предусматривающих ответственность за правонарушения в области рекламы и регламентирующих ее применение.
Административные правонарушения, так или иначе связанные с рекламой, предусмотрены ст. ст. 5.9, 6.13, 11.21, 14.24 (часть 2), 14.3 и 15.24 КоАП РФ. В рамках настоящей статьи не представляется возможным рассмотреть специальные составы, связанные с нарушением условий и правил рекламирования в определенных сферах или применительно к определенным видам деятельности, поэтому проанализируем правонарушения, предусмотренные ст. 11.21 и 14.3 КоАП РФ.
Статья 11.21 предусматривает административную ответственность за нарушение правил охраны полосы отвода автомобильной дороги. Из ее содержания (диспозиции) следует, что административным правонарушением признается установка наружной рекламы в указанной полосе без согласования с дорожными органами.
В качестве административного наказания санкция ст. 11.21 предусматривает предупреждение либо наложение административного штрафа в размере до одного минимального размера оплаты труда. Исходя из положений ч. 1 ст. 2.10 Кодекса, а также размера санкции, к административной ответственности по этой статье юридические лица привлекаться не могут (данные субъекты подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в области рекламы лишь в случаях, прямо предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Кодекса). Намеренно это было сделано законодателем или нет, покажет будущее, однако в настоящее время данный вывод представляется бесспорным.
Характеризуя объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьей 11.21 КоАП, необходимо обратить внимание на следующее. Требование согласования размещения наружной рекламы закреплено в п. 2 ст. 14 Закона о рекламе. При этом для рекламы, размещаемой в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог, необходимо разрешение органа местного самоуправления, согласованное с органом милиции, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения (в случае размещения ее на территориях городских и сельских поселений) /В соответствии с Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожно-го движения» такое согласование дают органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутрен-них дел РФ./, а также с соответствующим органом управления автомобильных дорог (в случае размещения рекламы за пределами территорий городских и сельских поселений).
Отсутствие согласования указанного органа (органов) на размещение рекламы, даже несмотря на наличие разрешения органа местного самоуправления, должно повлечь привлечение физического лица к административной ответственности по ст. 11.21, если наружная реклама будет установлена (при этом, разумеется, должны быть соблюдены все остальные условия привлечения к административной ответственности - вина и др.).
Особо необходимо отметить, что органы местного самоуправления могут определять лишь порядок получения разрешения, но не предусматривать в своих актах дополнительные требования к рекламе. То же относится и к органам государственной власти субъектов РФ. Напротив, МВД РФ, как федеральный орган исполнительной власти, на основании ч. 2 ст. 3 Закона о рекламе вправе устанавливать специальные требования к рекламе, размещаемой в полосе отвода автомобильной дороги. Единственное, что необходимо отметить - это целесообразность прямого указания на данное право МВД в статье 14 Закона о рекламе, поскольку исходя из позиции Конституционного Суда РФ, по крайней мере часть таких требований распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства, а федеральные министерства могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, лишь в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. 7 ст. 3 ГК РФ).
В настоящее время продолжают действовать «Временные требования к размещению рекламы на автомобильных дорогах и улицах по условиям обеспечения безопасности дорожного движения», утвержденные Главной государственной автомобильной инспекцией РФ 6 сентября 1995 г. /Строго говоря, подобный правовой акт должен приниматься, как минимум, самим министерством, а пока можно говорить лишь о фактическом одобрении МВД РФ данных Временных требований, поскольку они приведены в Письме МВД РФ от 14 сентября 1995 г. № 1/4377 «О реализации Закона Российской Федерации «О рекламе»/.
Основной статьей, предусматривающей административную ответственность за правонарушения в области рекламы, является статья 14.3 КоАП РФ.
Исходя из санкции данной статьи, субъектами административной ответственности за предусмотренное ею административное правонарушение могут быть как физические, так и юридические лица. При этом следует учитывать, что индивидуальные предприниматели, в силу примечания к ст. 2.4 КоАП РФ, несут ответственность как должностные лица.
Характеризуя диспозицию статьи 14.3, содержащую определение (признаки) предусмотренного ею правонарушения, необходимо обратить внимание на ряд моментов.
Во-первых, объективную сторону состава административного правонарушения образует нарушение только законодательства о рекламе. Как указывалось выше, законодательство о рекламе состоит исключительно из федеральных законов, в связи с чем несоблюдение положений иных правовых актов, регулирующих отношения в области рекламы, повлечь административную ответственность по статье 14.3 КоАП РФ не может.
Во-вторых, сама диспозиция раскрывает, что в данной статье имеется в виду под «нарушением законодательства о рекламе» - такими нарушениями являются ненадлежащая реклама и отказ от контррекламы.
Термины «ненадлежащая реклама» и «контрреклама» (как и термины «рекламодатель», «рекламопроизводитель» и «рекламораспространитель») являются понятиями Закона о рекламе, который в ст. 1 раскрывает их содержание. Под ненадлежащей рекламой понимается недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации. Под контррекламой Закон имеет в виду опровержение ненадлежащей рекламы, распространяемое в целях ликвидации вызванных ею последствий.
Согласно п. 1 ст. 29 Закона о рекламе, в случае установления факта нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, нарушитель обязан осуществить контррекламу в срок, установленный федеральным антимонопольным органом (его территориальным органом), вынесшим решение об осуществлении контррекламы. Неисполнение в срок указанного решения и следует квалифицировать как отказ от контррекламы. Если опровержение осуществлено с нарушением положений п. 3 ст. 29 Закона о рекламе, также можно вести речь об отказе нарушителя от контррекламы. Важно помнить, что в силу ч. 4 ст. 4.1 Кодекса назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой такое наказание было назначено, что особенно актуально при привлечении к административной ответственности за отказ от контррекламы.
Иные нарушения законодательства о рекламе (помимо ненадлежащей рекламы и отказа от контррекламы) повлечь административную ответственность на основании статьи 14.3 КоАП РФ не могут. Для сравнения отметим, что нормы Закона о рекламе, утратившие силу с 1 июля 2001 г. (абз. 1 п. 2 и абз. 1 п. 3 ст. 31) предусматривали административную ответственность также за непредоставление в установленный срок сведений по требованию федерального антимонопольного органа (его территориального органа) и за неисполнение в срок предписаний антимонопольных органов о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и решений об осуществлении контррекламы.
Что касается отмены административной ответственности за неисполнение в срок решения антимонопольного органа об осуществлении контррекламы, то данная позиция законодателя вполне обоснованна, поскольку ранее получалось, что за одно деяние правонарушитель теоретически мог быть привлечен к ответственности и как лицо, отказавшееся от осуществления контррекламы, и как лицо, не исполнившее в срок соответствующее решение.
Относительно административной ответственности за непредоставление в установленный срок сведений по требованию антимонопольных органов отметим следующее. В новом Кодексе есть статья 19.8, предусматривающая ответственность за непредставление в антимонопольный орган или в орган регулирования естественных монополий ходатайств, заявлений, сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством, либо представление заведомо недостоверных сведений. Думается, что во многих комментариях она будет рассматриваться в качестве замены соответствующей нормы Закона о рекламе.
Однако из диспозиции (да и санкции) статьи 19.8 очевидно, что она связана с антимонопольным законодательством и основной деятельностью соответствующих органов - поддержанием конкуренции. Осуществляя контроль за соблюдением требований к рекламе, антимонопольные органы действуют на основе законодательства о рекламе, а не законодательства о конкуренции (антимонопольного), и, по нашему мнению, существуют формальные препятствия для привлечения к ответственности на основании указанной статьи за непредставление сведений по требованию антимонопольного органа по делам, связанным с рекламой.
Административная ответственность выражается в наложении на виновных лиц предусмотренных КоАП РФ (и только им) административных наказаний. Основным наказанием за совершение административных правонарушений, связанных с рекламой, является, естественно, административный штраф. Норма Общей части Кодекса (ч. 3 ст. 3.5) содержит ограничение для санкций статей Особенной части: размер административного штрафа, налагаемого за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - пять тысяч минимальных размеров оплаты труда.
Существует особенность относительно давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ): если по общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения, то применительно к нарушению законодательства о рекламе установлен срок в один год со дня совершения административного правонарушения (при длящемся правонарушении эти сроки начинают исчисляться со дня его обнаружения).
В связи с принятием нового КоАП РФ претерпел серьезные изменения и порядок производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы. Здесь имеет место новелла принципиального характера: порядок производства по делам об административных правонарушениях регламентируется теперь исключительно КоАП РФ. Данный вывод следует из п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса, который предусматривает, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, является предметом ведения Российской Федерации.
С 1 июля 2002 года иные законы, а тем более акты антимонопольных органов регулировать вопросы, относящиеся к порядку производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы, не могут (однако это не означает запрет антимонопольным органам регламентировать процедурные вопросы рассмотрения дел данной категории, которые Кодекс не затрагивает). В этой связи требует серьезной корректировки Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации (утв. Приказом МАП РФ от 13 ноября 1995 г. № 147) в части, касающейся нарушений законодательства о рекламе, содержащих признаки административного правонарушения.
Говоря о правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы в свете положений п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, необходимо сказать несколько слов о мерах обеспечения такого производства.
Поскольку установление мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении может осуществляться только Кодексом и в статье 27.1, последний закрепляет исчерпывающий перечень таких мер, предоставленное антимонопольным органам право принимать решения о полном или частичном приостановлении рекламы (п. 2 ст. 29 Закона о рекламе) мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении считать нельзя, со всеми вытекающими из этого последствиями хотя такая мера, безусловно, является мерой административного принуждения и применяется для пресечения административных правонарушений в области рекламы.
Особенность производства по делу о нарушении законодательства о рекламе /имеется в виду только правонарушение, предусмотренное ст.14.3 КоАП РФ, поскольку состав, предусмотренный статьей 11.21, понятием «нарушение законодательства о рекламе», содержащимся в ст.28.7 Кодекса, на наш взгляд, не охватывается/ состоит в том, что в случаях, если после выявления такого административного правонарушения осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование, срок которого не может превышать один месяц с момента возбуждения дела (в исключительных случаях он может быть продлен, но не более чем на месяц). Это новая стадия производства, не известная ранее действовавшему законодательству об административных правонарушениях.
Последнее, на что хотелось бы обратить внимание, - это порядок исполнения основного наказания за правонарушения в области рекламы - административного штрафа.
В соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 Кодекса.
Новеллой Кодекса является возврат к возможности взыскания штрафа (исполнения постановления о наложении штрафа) без судебного решения при его неуплате в установленный срок (ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ), и с 1 июля 2002 г. утратила силу норма абз. 5 п. 3 ст. 31 Закона о рекламе, согласно которой взыскание штрафа производилось в судебном порядке, если уплата штрафа не была произведена добровольно.
Такова в общих чертах характеристика правовых оснований и порядка привлечения к административной ответственности за правонарушения в области рекламы в настоящее время.
Читайте также
Имя собственное. Проблемы защиты интеллектуальной собственности в шоу-бизнесе
Комментарий
Новое сообщение